برگردان:منوچهر مرزبانيان
کنگره آمريکا چه وقت به جنگ عراق پايان خواهد داد؟ نوشت
Ryan.C.HENDRICKSON دستگاه هاى امنيتى آمريکا در گزارشى از ,اطمينان تقريبا قاطع, خويش پرده برداشتند که ايران از سال ۲۰۰۳ طرح توليد تسليحات هسته اى خود را کنار نهاده است. افشاى اين راز انجام طرح هاى جنگ افروزانه کاخ سفيد را با مانعى روبرو ساخته است. در يک سالى که از آغاز کار کنگره که دموکرات ها در آن اکثريت دارند مى گذرد، قانونگذاران به رغم تعهدات خويش هنوز کارى براى پايان بخشيدن به جنگ عراق نکرده اند. آيا اکنون کنگره قادر است رئيس جمهورى را مهار کند که اختيارات نظامى اش بى حد و حصر مى نمايد. برخى از ناظران مى پنداشتند که انتخابات قوه قانونگذارى آمريکا در ماه نوامبر ۲۰۰۶ پيام روشنى در بر داشته است. اکثر مردم آمريکا با رأى مخالف خود به جمهوريخواهان (که در مجلس نمايندگان بيش از ۵% آراء و حدود سى کرسى را از دست دادند) عزم خويش براى تغيير مسير سياست خارجى کشور و به معنائى دقيق تر بيرون کشيدن ايالات متحده از لجنزار عراق را آشکار ساختند. انتخاباتى که در هردو مجلس کنگره، اکثريت تازه اى به دموکرات ها بخشيده بود از چنان عزمى حکايت داشت. اکنون که يکسال از آن انتخابات گذشته و صدو شصت هزار سرباز آمريکائى در عراق استقرار يافته اند، پيداست که نمايندگان دموکرات مجلس چيزى از درگيرى کشور خويش در آن ماجرا را عوض نکرده اند. در واقع هنوز از دستيابى دموکرات ها به اکثريت در دو مجلس کنگره اندکى نگذشته بود که رئيس جمهور جرج دبليو بوش تصميم گرفت بر شمار سربازان آمريکا در عراق بيافزايد و بيست و يک هزار و پانصد سرباز اضافى تازه نفس را به آنجا روانه کند. سياست نظامى آقاى بوش و تأکيد مجدد وى بر امتيازات خاص مقام خود در اين زمينه نمودار اختيارات رئيس قوه مجريه (و فرمانده نيروهاى مسلح) آمريکا در زمان جنگ است و تلويحا نشان مى دهد که کنگره هرگاه بخواهد در اين زمينه خاص با استراژى کاخ سفيد به مقابله برخيزد با چه زورآزمائى دشوارى روبروست. از جنگ جهانى دوم تا زمامدارى آقاى ويليام کلينتون، هربار که موضوع اختياراتى مطرح بوده که قانون اساسى در امور مربوط به جنگ تفويض کرده، کنگره در برابر ,فرمانده کل قوا, عقب نشسته است. چنين است که تقريبا تمام رؤساى جمهور همواره بر اختيارات خويش در اين حوزه تأکيد ورزيده اند. نمونه هاى زيادى نمى توان يافت که کنگره توانسته باشد اختيارات قانونى خود را اعمال کند مگر در وضعيت خاص ميان سال هاى ۱۹۷۳ تا ۱۹۷۵ که رسوائى واترگيت، بسيج جنبش هاى خواستار صلح و پيامدهاى مصيبت بار گسترش جنگ ويتنام به تمامى منطقه هندوچين، به تضعيف کاخ سفيد انجاميده بود و کنگره با بهره گيرى از چنان فرصتى توانست با خوددارى از تأمين هزينه پيگيرى و تشديد عمليات نظامي، پايان جنگ را تحميل کند. با نگرش به چنين رويه حقوقى مى توان بهتر به ميزان سختى کار برخى از برگزيدگان کنگره پى برد که داعيه مهار کردن فرمانده کل قوا را دارند. در اصل، قانون اساسى آمريکا به نيت بنياد نهادن يک نظام مهار قدرت و ايجاد تعادل ميان سه شاخه دولت ملى ايالات متحده (از راه نظارتى متقابل) که قوه قضائيه را نيز در بر مى گيرد نگارش يافته بود. بنيانگذاران قانون اساسى در باره جنگ و گسيل نيروى نظامى به بيرون از مرزهاى کشور به روشنى گفته اند که هيچ رئيس جمهورى نمى تواند نيروهاى مسلح را بدون حمايت صريح کنگره در جنگى درگير سازد، مگر در حالتى فرضى که ايالات متحده ناچار به ,دفع حمله اى ناگهانى, بشود. ناگزير سواى امتيازات ديگر نظامى که کنگره از آن برخوردار است، مسئوليت ,اعلام جنگ,، ,سربازگيرى و حمايت از نيروها,، ,ايجاد و نگهدارى يک نيروى دريائى, و ,فراهم آوردن موجبات دفاع جمعى, را نيز به وى واگذارده اند (۱). مشورتى صرفا ظاهرى چنانکه تجزيه و تحليل هاى تاريخى مباحثاتى که هنگام تصويب قانون اساسى انجام گرفت نشان داده، هرچند وظيفه فرماندهى کل قوا به رئيس جمهور واگذار گرديده اما کنگره همچنان صلاحيت هاى چندى در امور نظامى را براى خود حفظ کرده است. کنگره همچنين اهرم هاى گوناگونى براى محدود ساختن آزادى عمل رئيس جمهور در زمان جنگ در اختيار دارد، البته به شرط آنکه مصمم به استفاده از آنها بشود. مهم تر از همه اختيار کنترل و در نهايت قطع منابع مالى لازم براى انجام عمليات نظامى است (۲). در جريان نخستين صده و نيم حيات جمهورى آمريکا، کنگره موفق شده بود در برابر زياده خواهى هاى رئيس جمهور، از اختيارات جنگ که قانون اساسى به وى اعطا کرده است صيانت کند (۳). اما از جنگ جهانى دوم به اين سو و آغاز جنگ سرد، نمايندگان مجالس دوگانه آمريکا در بهره جوئى از اين ابزار کنترل دودل بوده اند. هنگام جنگ ويتنام در دوران زمامدارى رئيس جمهور ريچارد نيکسون (۱۹۷۴- ۱۹۶۹) هنگامى که بر کنگره آشکار گرديد که وزير دفاع وى پنهانى بمباران کامبوج را سازمان داده است، رغبت چندانى نشان نداد که با اعمال محدوديت هاى اکيد فرمانده کل قوا را در تنگنا بگذارد تا از تکرار عمليات مشابهى خوددارى ورزد (۴). در سال ۱۹۷۳ کنگره با ناديده گرفتن وتوى رئيس جمهور نيکسون، طرح قانونى اختيارات جنگ را از تصويب گذراند که رئيس جمهور را ملزم ساخته است پيش از آغاز عمليات نظامى و هنگام چنان عملياتى با کنگره ,مشورت, کند (5). اين قانون همچنين تصريح کرده است که عمليات بيرون از مرزها بدون تصويب کنگره نمى تواند بيش از مهلتى شصت روزه ادامه يابد. اما ترتيبات سختگيرانه اين قانون آشکارا در باز داشتن کاخ سفيد موثر نبوده است. رؤساى جمهورى از آنها به نفع خويش برداشت کرده اند و به جاى ,مشورت, با کنگره، عموما به همين خرسند بوده اند که اندکى پيش از به راه انداختن عمليات نظامي، چند تن از مجلسيان با نفوذ را ,آگاه, سازند. مثلا در سال ۱۹۸۹ رئيس جمهور جرج هربرت واکر بوش (۱۹۹۳- ۱۹۸۹)، کنگره را فقط پنج ساعت پيش از آغاز نبرد از تصميم خويش براى تجاور به پاناما آگاه ساخت. در سال ۱۹۸۶ رئيس جمهور رونالد ريگان (۱۹۸۹-۱۹۸۱) سه ساعت پيش از شروع بمباران ليبى در برابر گروه کوچکى از نمايندگان مهم مجلس از طرح خود پرده برداشت. در مورد تجاوز به جزيره گرانادا در سال ۱۹۸۳، هيچگونه مشاوره واقعى به ميان نيامد. به همين منوال هنگامى که رئيس جمهور دموکرات جيمز کارتر (۱۹۸۱- ۱۹۷۷) عملياتى را در سال ۱۹۸۰ با استفاده از تکاوران ويژه براى آزاد ساختن گروگانان آمريکائى در ايران براه انداخت که به شکست دردناکى انجاميد، اندرز هاى اعضاى حزب خود را ناشنوده گذاشت و از نظرات کنگره نيز نگرانى چندانى به خود راه نداد (که ياران دموکرات وى در آن اکثريت داشتند) (۶). بدينگونه فرماندهان کل قوا چه از حزب دموکرات و چه جمهوريخواه کم و بيش به طور منظم قانون راجع به اختيارات جنگ را نقض کرده اند و هرگاه که لشکرکشى هائى براه افتاده کنگره نيز مهياى مدارا با پيگيرى عمليات نظامى بوده است (۷). به تدريج که خاطره سؤ استفاده از قدرت در ماجراى واترگيت بدست فراموشى سپرده مى شود، هرچه سيطره و اختيار قوه مجريه استوارى بيشترى يافته، کنگره نيز از امتيازاتى که قانون اساسى در امور نظامى بر عهده وى گذاشته بيشتر رويگردان شده است (۸). اين وضعيت همچنين وجه مشخص هشت سالى است که پيش از دولت کنونى بوش سپرى شد. در دوره زمامدارى آقاى کلينتون (۲۰۰۱- ۱۹۹۳)، مسئولان بلندپايه کاخ سفيد هموار مدافع اين نظر بودند که به موجب اختيارى که به فرمانده کل قوا تفويض گرديده است، وى مى تواند بدون رضايت قبلى کنگره نيروى نظامى را به کار گيرد. چه در دستور بمباران عراق در چندين نوبت، چه در تصميم به اعزام ده هزار سرباز آمريکائى به هائيتى در سال ۱۹۹۴و يا پرتاب موشک ها در سال ۱۹۹۸به سوى مخفى گاه هاى فرضى آقاياسامه بن لادن، نحوه اقدام رئيس حمهور به امرى عادى و معمولى تبديل شده بود (9). اما شايسته است در دو مورد دخالت نظامى درنگ کنيم: بوسنى در سال ۱۹۹۵ و کوسوو در سال ۱۹۹۹. هنگامى که ايالات متحده در بوسنى نيروى نظامى به کار برد، شوراى امنيت سازمان ملل متحد و سازمان پيمان اتلانتيک شمالى (ناتو) هردو به صراحت بر اين تصميم صحه نهادند. از حدود سه هزار و پانصد مأموريت بمباران ناتو عليه نيروهاى صرب بوسنيائي، اکثر بمب ها را نظاميان آمريکائى فرو ريختند. رئيس جمهور کلينتون براى توجيه اين اقدام نزد نمايندگان کنگره آمريکا تأکيد کرد که وظائف فرماندهى کل قوا اختيار چنان بمباران هائى را بدون لزوم حصول نظر موافق قوه قانونگذارى به وى سپرده است (۱۰). در آن زمان کنگره که اکثريت آن با جمهوريخواهان بود، در باره مطابقت اين تصميم با قانون اساسى سخنى به ميان نياورد تا نخست نتايج سياسى آن را بسنجند. بدنبال آن هنگامى که دولت کلينتون به هزاران سرباز آمريکائى مأموريت داد در صفوف نيروهاى نگهبان صلح ناتو در بوسنى جاى گيرند، نمايندگان جمهوريخواه نظر موافقى ,نه نسبت به سياست [کاخ سفيد] بلکه، به حمايت از سپاهيان (۱۱), ابراز داشتند. هرچند آنها در پى آن بودند که از مسئوليتى شانه خالى کنند که قانون اساسى بر عهده آنها گذاشته است، اما با چنين سلوکى مى خواستند تجلى نمادينى از وطن پرستى خود و ,حمايت از سپاهيان, را به نمايش بگذارند. همين ابهام (يا دورويگى) در رفتار کاخ سفيد نيز بروز يافت. پيش از بمباران هواهى صربستان بدست نيروهاى ناتو (از ماه مارس تا ماه مه ۱۹۹۹)، آقاى کلينتون ابراز تمايل کرده بود که دخالت آمريکا به تائيد کنگره باشد. با اينهمه نهايتا مستقل از اراده نمايندگان کنگره وى همزمان از اختيار عمل خويش بهره جست. بدينگونه رئيس جمهور بدون آنکه بخواهد پيشينه اى به جاى گذارد که اختيارات نظامى رئيس قوه اجرائى را در موارد مشابه به خطر اندازد، به پشتگرمى[کنگره] اميد بسته بود (۱۲). مجلس نمايندگان در اين مورد خاص ترجيج داد که موضعى نگيرد و باين خشنود باشد که دست رئيس جمهور را باز بگذارد. وقتى بمباران ها را براه انداختند، آقاى توماس کمپبل نماينده جمهوريخواه کاليفرينا (و استاد پيشين حقوق)، عضو سرکش حزب، هنگام شور اول با درخواست عقب کشيدن تمام نيروهاى آمريکائى از منطقه نبرد کوشيد اختيارت کنگره در باره جنگ را بيازمايد. سپس در شور دوم او درخواست کرد که کنگره به صربستان اعلان جنگ بدهد. بدينسان آقاى کمپبل اميدوار بود بگذارد دادگاه ها (و در نهايت ديوان عالى) در باره سازگارى سياست آقاى کلينتون در باره يوگسلاوى با اختياراتى که قانون اساسى به وى داده بود داورى کنند. وى که از پشتيبانى در صحن رهبرى حزب خويش و به همان اندازه در صفوف دموکرات ها محروم مانده بود، چاره اى جز پذيرش شکست پياپى دو لايحه پيشنهادى خود نديد. نمايندگان دموکرات هم طرحى را براى پشتيبانى از مشارکت نظاميان ايالات متحده پيشنهاد کردند، اما رأى کافى جمهوريخواهان براى تصويب آن به دست نيامد (۱۳). بطور خلاصه، کنگره که اکثريت آن با جمهوريخواهان بود به سازگارى اقدام رئيس جمهور دموکرات با قانون اساسى اعتراضى نداشت اما از آن پشتيانى هم نمى کرد ... بسيارى از نمايندگان دموکرات، از جمله آقاى ريچارد گفارت رئيس گروه پارلمانى حزب هم اعلام کردند که به نظر آنها در حالى که نبردها ادامه داشت، اظهار عقيده کنگره در باره مطابقت بمباران ها با موازين قانونى اساسى نابجا و بى هنگام مى نمود (۱۴). چنين نمائى از کنگره که ذهنيت جانبدار خود را به اثبات مى رسانيد، اما سرانجام به اعطاى نظر موافق خود به رئيس جمهور رضايت مى داد، مشخصه کنش متقابل ميان قوه اجرائى و قوه مقننه در مسائل مربوط به اختيارات جنگ است که درک بهتر مورد کنونى عراق را نيز ميسر مى سازد. زيرا همين ذهنيت حزب گرا هم اينک هم بروز يافته است، اما اينبار نمايندگان جمهوريخواه اند که وانمود مى کنند که کنگره (با اکثريت دموکرات) از اقتدار مصرح قانون اساسى برخوردار نيست که به کجتابى با عزم فرمانده قوا برخيزد، گيريم که قانون اساسى چنين اختيارى را تجويز کرده باشد. هنگامى که سناتور ادوارد کندى افزايش کنونى تعداد نيروى نظامى آمريکا در عراق را به رأى موافق اعضاى کنگره منوط ساخت، بسيارى از برگزيدگان دموکرات نيز با اين عضو برجسته حزب خود به مخالفت برخاستند. چندين رهبر دموکرات سازگارى چنين پيشنهادى با قانون اساسى را برنتابيده اند که البته خيال کاخ سفيد را در انجام طرح هاى خود آسوده ساخته (۱۵). بازگذاشتن دست دولت آمريکا در ايران در واقع در دوران اخير تقريبا هربار که يک رئيس جمهور ايالات متحده سپاهيانى را به خارج گسيل داشته، کنگره از اعمال امتيازات خويش صرف نظر کرده و بطور کلى فقط به همين خشنود بوده است که اعتراض هاى نمادينى را بر زبان آورد و يا قطعنامه هائى به انتقاد از رئيس کشور تصويب کند که اثر باز دارنده اى بر آنها مترتب نيست. اکنون نيز در همچنان به همان پاشنه مى چرخد. گنگره از بيم اتهام خوددارى از فراهم ساختن منابعى که سپاهيان نياز دارند، بر سر آن نيست که از تصويب اعتبارات نظامى روى برتابد که رئيس جمهور خواستار آنست. روز ۱۷ دسامبر، مجلس ابتدا تظاهر به مخالفت با اين امر کرد و سپس، روز بعد آن را پذيرفت. در مورد ايران چندين نماينده کنگره تهديدات پى در پى رئيس جمهور بوش که از هيچ گزينه اى نمى گذرد را سرزنش کرده اند. با اينهمه در بهار گذشته از اکثريت دموکرات مجلس نمايندگان برنيامد که قطعنامه اى را تصويب کنند که بتواند رئيس جمهور را وادار سازد پيش از توسل به زور عليه تهران نظر موافق کنگره را بدست آورد. خانم شلى برکلى نماينده دموکرات نوادا به اين مناسبت خاطر نشان ساخت که ,اکنون وقت آن نيست که دست و بال خود را ببنديم. اگر با تهديد به اقدامى نظامى موضعى بسيار سخت عليه ايران در پيش نگيريم، اين کشور ما را جدى نخواهد گرفت,. زيرنويس ها ۱- قانون اساسى ايالات متحده، ماده يک، بخش هشتم. نگاه کنيد به جيمز مديسون، يادداشت هاى مباحثات در کنوانسيون فدرال سال ۱۷۸۷ (چاپ دوباره ۱۹۶۶، انتشارات دبليو دبليو نورتون، نيويورک، ۱۹۸۷). ۲- چارلز آ. لوفگرن، ,دست يازيدن به جنگ به موجب قانون اساسى: تفاهم اوليه,، مجله قانون ييل، شماره ۸۱، نيو هى ون (کنکتى کات)، ۱۹۷۲، صفحات ۷۰۲-۶۷۲. ۳- فرانسيس دى. ورموث و ادوين ب. فيرماج، به قلاده بستن سگ جنگ، اختيارات کنگره درباره جنگ از چشم انداز تاريخ و حقوق، چاپ دوم، انتشارات دانشگاه الينويز، اوربانا، ۱۹۸۹. ۴- جان هارت الي، جنگ و مسئوليت: درسهائى از جنگ ويتنام و پيامدهاى آن از منظر قانون اساسي، انتشارات دانشگاه پرينستون، ۱۹۹۳. ۵- کنگره با اکثريت دوسوم آراء هردو مجلس خود، مى تواند وتوى رئيس جمهور را بى اثر سازد. ۶- روبرت ا. کاتزمن، ,اختيارات جنگ: بسوى يک کدخدا منشى تازه, در توماس اى. مان (زير نظر)، مشکل توازن: رئيس جمهور، کنگره، و سياست خارجي، انتشارات مؤسسه بروکينگز، واشنگتن دى. سى.، ۱۹۹۰. ۷- در مورد جنگ سال ۱۹۹۱ خليج فارس برعکس، کنگره به پشتيبانى چندين نماينده دموکرات از رئيس جمهور جورج هربرت واکر بوش راه اندازى عمليات نظامى را تصويب کرد. ۸- در باره اين مفهوم گسترده تر قوه مجريه سلطنتى نگاه کنيد آرتور ام. شلسينگر جونيور، رياست جمهورى سلطنتي، انتشارات دانشگاهى فرانسه، پاريس ۱۹۷۶. ۹- رايان سى. هندريکسون، جنگ هاى کلينتن: قانون اساسي، کنگره و اختيارات در گيرى در جنگ، انتشارات دانشگاه واندربيلت، نشويل (تنيسى)، ۲۰۰۲. ۱۰- بيل کلينتون، ,نامه به رهبران کنگره، گزارش در باره اعزام هواپيماهاى ايالات متحده به بوسنى ?هرزگوين, اسناد عمومى رؤساى جمهور، اول سپتامبر ۱۹۹۵، صفحات ۱۲۸۰-۱۲۷۹. ۱۱- اسناد کنگره، ۱۳ دسامبر ۱۹۹۵. ۱۲- ويليام کلينتون،, نامه به رهبران کنگره، گزارش حمله هوائى ايالات متحده عليه هدف هاى صربستان در جمهورى فدرال يوگسلاوى (صربستان و قره طاغ),، اسناد عمومى رؤساى حمهور، ٢۶ مارس ۱۹۹۹، صفحات ۴۶۰- ۴۵۹. ۱۳- جنگ هاى کلينتون، پيش گفته، صفحات ۱۳۳- ۱۳۰. ۱۴- جان ساير، ,کنگره روياروى وظيفه ناخوشايند اعلام نظرات خويش در باره جنگ بالکان براى ثبت در اسناد,، سينت لويس پست ديسپج، ۲۵ آوريل ۱۹۹۹. ۱۵- جان وارد، ,پيشنهاد کندى از شکاف در درون حزب پرده بر مى دارد، گزينه "عراق را هم اينک ترک کنيد" در برابر "عقب نشينى آرام",، واشنگتن تايمز، ۱۰ ژانويه ۲۰۰۷.
هیچ نظری موجود نیست:
ارسال یک نظر